旅游立法活動(dòng)是旅游事業(yè)發(fā)展的產(chǎn)物，它的內(nèi)容不僅包括制定新的旅游法律法規(guī)，也包括對原有旅游法律法規(guī)的修改或宣布廢止，還包括在旅游法律法規(guī)體系發(fā)展到較為理想完善時(shí)進(jìn)行法典編纂工作。

    從旅游業(yè)發(fā)展初期到現(xiàn)在，已公布的旅游市場法規(guī)、條例、規(guī)定等不下40余個(gè)，還有一些地方性法規(guī)，從范圍來看，已涉及到旅游業(yè)的方方面面。這些法規(guī)、條例在調(diào)整旅游業(yè)結(jié)構(gòu)、規(guī)范旅游市場、解決旅游糾紛、保護(hù)旅游法律關(guān)系主體各方權(quán)利義務(wù)等方面起了一定的作用。但同旅游業(yè)的發(fā)展趨勢相比，旅游立法明顯滯后，呈現(xiàn)諸多不足，有些法規(guī)、規(guī)章亟需更新。

    從目前我國旅游立法的現(xiàn)狀來看，我國旅游立法的滯后主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是現(xiàn)有的旅游法律法規(guī)有相當(dāng)一部分跟不上行業(yè)發(fā)展的步伐，不適應(yīng)旅游業(yè)發(fā)展的需求。有的行業(yè)沒有專門立法，如我國酒店業(yè)已進(jìn)入了一個(gè)國際現(xiàn)代化管理的新階段，但是，隨著酒店業(yè)的發(fā)展，涉及酒店的糾紛也在增多，卻沒有一部專門規(guī)范酒店管理的酒店法與之相適應(yīng)，與之共同發(fā)展。到目前為止，我國直接涉及酒店管理的國家法律不僅數(shù)量極少，而且其內(nèi)容也多是偏重于酒店的治安管理。有的法規(guī)、條例內(nèi)容已過時(shí)，不適應(yīng)某些行業(yè)、部門的實(shí)際情況，如《旅游基本建設(shè)管理暫行辦法》、《旅游投訴管理暫行規(guī)定》等具有暫時(shí)性，對相應(yīng)部門、行業(yè)的規(guī)范和約束逐漸失去法律效力。有關(guān)旅游行政部門對某些法規(guī)條例的修訂、完善的節(jié)奏太慢，致使這部分立法相對滯后，不利于規(guī)范行業(yè)市場秩序，不利于有效地加強(qiáng)行業(yè)管理。二是至今中國沒有一部統(tǒng)一的綜合性旅游基本法，即《中華人民共和國旅游法》。早在10多年前，我國旅游界的領(lǐng)導(dǎo)就已經(jīng)開始重視旅游法問題，但長時(shí)間未被列入國家立法計(jì)劃，至今這部旅游法仍未出臺(tái)。這其中既有旅游業(yè)覆蓋社會(huì)生活面廣、行業(yè)界定模糊、難以規(guī)范的因素，又有部門、行業(yè)管理職能、利益交叉等原因，還有相關(guān)法規(guī)的銜接復(fù)雜，需要理順統(tǒng)一的問題，但不能因?yàn)殡y就不去做，畢竟中國旅游基本法可以使中國旅游業(yè)的發(fā)展方向、發(fā)展規(guī)模和旅游業(yè)各部門具體法規(guī)的制定工作具有直接的法律依據(jù)。

     由于旅游立法的滯后給我國旅游業(yè)的發(fā)展帶來了極大的影響，其影響是方方面面的，這里僅從構(gòu)成旅游業(yè)的三個(gè)基本要素，即旅游者、旅游資源和旅行社的角度去分析。

    從旅游者方面看，立法的滯后首先不利于旅游消費(fèi)者合法權(quán)益的保護(hù)。旅游者在旅游市場上購買的是一些特殊性質(zhì)的商品和服務(wù)。和一般商品不同，多數(shù)旅游產(chǎn)品和服務(wù)只能感受到，而不可觸摸到，如陽光、自然景觀、服務(wù)等。這些產(chǎn)品在消費(fèi)以后，除了給旅游者留下美好回憶以外，也可能留下遺憾，造成損失、傷害。它們不像購買的一般商品，在消費(fèi)者利益受損害時(shí)可以憑發(fā)票等單據(jù)得到物質(zhì)保證或補(bǔ)償。再者，旅游者的消費(fèi)活動(dòng)往往是在一個(gè)生疏的環(huán)境中進(jìn)行，對目的地和旅游從業(yè)者相對陌生，加上對旅游產(chǎn)品事先無法實(shí)際感知，致使旅游者在消費(fèi)過程中始終處于相對弱勢地位。比如在酒店商品的實(shí)際交換和消費(fèi)中，酒店多處于主動(dòng)地位，客人實(shí)際處于較被動(dòng)的地位。作為消費(fèi)者，如果他先購買后消費(fèi)(如客房)，其權(quán)益能否得到實(shí)現(xiàn)要經(jīng)過消費(fèi)過程才能知曉(而此時(shí)酒店已實(shí)現(xiàn)了自己的利益)。因此，旅游者需要取得某種保證，以維護(hù)自身的利益。

    由于旅游者是旅游活動(dòng)和旅游法律關(guān)系的重要主體，其合法權(quán)益的保護(hù)問題直接關(guān)系到一個(gè)國家旅游業(yè)的命運(yùn)，各國都十分重視這個(gè)問題，制定、頒布了許多法律法規(guī)和行業(yè)規(guī)章，來調(diào)整旅游者和旅游業(yè)有關(guān)部門的關(guān)系。我國在這方面也有一些法律法規(guī)，如《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《旅行社管理?xiàng)l例》、《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》等，對旅游者合法權(quán)益進(jìn)行保護(hù)，建立了旅游者投訴制度，授予了旅游者投訴的權(quán)利。以上這些，無疑對保護(hù)旅游者合法權(quán)益起到了積極作用，但是現(xiàn)有的法律法規(guī)有的不是專門針對旅游者，有的已經(jīng)過時(shí)，不再適應(yīng)現(xiàn)實(shí)情況；有的只是針對某一行業(yè)，不能有效地保障旅游者合法權(quán)益。歸根到底，我國目前還沒有一部正式的權(quán)威性的綜合旅游法律，致使旅游者在其合法權(quán)益受到侵害進(jìn)行投訴時(shí)，因沒有相應(yīng)的法律規(guī)定而不能解決問題。某些旅游企業(yè)也因沒有法律約束而不重視保護(hù)旅游者的合法權(quán)益，隨意侵犯旅游者的合法權(quán)益。比如，飯店不尊重旅客的隱私權(quán)，未征得旅客同意隨意進(jìn)入其房間；客人在支付食宿費(fèi)用之后得不到等值服務(wù)；旅行社擅自降低接待規(guī)格，改變旅游線路，違反合同，侵害旅游者人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)利；過多安排購物，變相勒索小費(fèi)等。

    隨著旅游業(yè)的發(fā)展，因旅游引起糾紛案件逐漸增多，而旅游立法相對滯后，得不到應(yīng)有的賠償，不了了之的事件時(shí)有發(fā)生。某些旅游景點(diǎn)商販任意宰客，甚至相互勾結(jié)威脅旅游者的侵權(quán)事件也屢見不鮮。有的雖按《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》進(jìn)行了處理，但旅游產(chǎn)品有它突出的個(gè)性，同其它普通商品比較，旅游產(chǎn)品更重精神方面的消費(fèi)，而按《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》處理，旅游者得到的賠償往往僅是物質(zhì)方面的補(bǔ)償，其精神損失根本得不到賠償，即使有，也為數(shù)極少。如某旅游團(tuán)中一游客因患傳染性疾病在出游中死亡，影響了其他游客的心情。表面上看來，這些游客沒有受傷害，但其精神緊張，害怕被傳染，實(shí)際上是受了傷害。游客要求賠償精神損失，因?yàn)闆]有這方面的賠償規(guī)定，游客的要求能否滿足是個(gè)問題。很多情況下，旅游投訴受理機(jī)關(guān)在受理投訴時(shí)，由于有些事件處理沒有法律依據(jù)，解決起來有相當(dāng)?shù)碾y度，同時(shí)也有一定的隨意性，致使各方都不滿意。更多時(shí)候，吃虧的還是旅游者。一些旅游企業(yè)侵犯了旅游者合法權(quán)益，往往以沒有某方面的規(guī)定為借口，拒絕賠償。

    其次，不利于旅游者行為的約束。旅游者既是旅游企業(yè)的經(jīng)濟(jì)來源，又是旅游活動(dòng)的主體，其行為直接關(guān)系到旅游企業(yè)的利益和旅游資源的保護(hù)，必須對旅游者的義務(wù)作出明確的法律規(guī)定以約束其行為。我國在旅游法律、法規(guī)修訂、完善的過程中，已經(jīng)開始注意到旅游者權(quán)益的保護(hù)，有了諸多條例、法規(guī)，而對旅游者義務(wù)的規(guī)定是一個(gè)空白。目前現(xiàn)狀是以旅游企業(yè)權(quán)利的規(guī)定作為對旅游者義務(wù)的限定，但無法律效力，約束力微弱。這種在立法中忽視規(guī)范旅游者行為的作法，已經(jīng)帶來了很多的麻煩和問題。一些重信譽(yù)的旅行社面對某些旅游者的無理的、不切實(shí)際的賠償要求，為保全良好的信譽(yù)付出了沉重的代價(jià)。許多旅游景點(diǎn)因旅游者素質(zhì)低，缺乏維護(hù)公共旅游場所環(huán)境衛(wèi)生的習(xí)慣，將吃喝剩下的包裝物隨地亂扔，在文物上亂刻亂畫，隨意踐踏致使旅游資源受到嚴(yán)重破壞，旅游可持續(xù)發(fā)展受到了嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

    從旅游企業(yè)來看，旅游立法的相對滯后不利于旅游企業(yè)的建立和經(jīng)營，不利于旅游企業(yè)合法權(quán)益的保障。旅游企業(yè)主要指飯店、旅行社、旅游景點(diǎn)等。如飯店方面，我國僅有一些法規(guī)或法規(guī)性文件，如《旅游基本建設(shè)管理暫行辦法》、《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行合資、合作建設(shè)旅游飯店審批程序的通知》、《旅館業(yè)治安管理辦法》等作為飯店建造和經(jīng)營的法律依據(jù)，缺乏一部具有足夠權(quán)威的法律或法規(guī)即飯店法來規(guī)范飯店的建造和經(jīng)營，以保障酒店的合法權(quán)益。由于沒有專門飯店法，當(dāng)前處理飯店的法律關(guān)系問題，都以我國《民法通則》或參照國際私法統(tǒng)一協(xié)會(huì)的《關(guān)于旅館合同的協(xié)議草案》等辦理。這些規(guī)定在一定程度上可使部分問題得到解決，但仍存在著很多的規(guī)范盲點(diǎn)，由此造成的損失，也是巨大的。

    由于中國旅游基本法遲遲未能出臺(tái)，對旅游經(jīng)營者的經(jīng)營資格條件和經(jīng)營行為規(guī)則未加以明確，眾多旅游行政管理機(jī)關(guān)對旅游企業(yè)的申報(bào)審批隨意性較大，對一些效力層次較低的文件、通知執(zhí)行力度不夠，對一些旅游投資項(xiàng)目缺乏宏觀調(diào)控，致使旅游企業(yè)的規(guī)�？偭恐饾u擴(kuò)大，旅游市場出現(xiàn)了一種供大于求的不良局面。在這種情況下飯店照樣如火如荼地建造，而且越蓋越豪華；新的旅行社不斷成立，如上海對報(bào)批國內(nèi)旅行社已到了應(yīng)接不暇的地步；旅游景點(diǎn)的建設(shè)也方興未艾，廣東和上海建成、在建和將建的人造景觀項(xiàng)目有60多個(gè)，個(gè)個(gè)項(xiàng)目超億元，其中有不少是超過10億元的。昆明周圍像陽宗海、龍都度假中心、小白龍之類大大小小的旅游度假區(qū)不下10來個(gè)，包含了100多個(gè)旅游企業(yè)。為什么會(huì)出現(xiàn)這種情況？其中一個(gè)主要原因，就是缺乏一部足夠權(quán)威的旅游法律來規(guī)范旅游企業(yè)的建造和旅游項(xiàng)目的投資，加強(qiáng)對旅游市場的宏觀調(diào)控。

    旅游市場中，一些旅游企業(yè)為了自身的經(jīng)濟(jì)利益，采取不正當(dāng)競爭手段來贏得市場、占有市場。"誰開發(fā)誰受益"的市場原則，在法律上無法得到保護(hù)，侵占他人利益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。對旅游產(chǎn)品，特別是無形產(chǎn)品部分和涉及到他人的"公共產(chǎn)品"部分，沒有明確的法律界定。旅游產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)明晰度在現(xiàn)有的旅游法體系中缺乏合理的解釋，致使旅游市場中出現(xiàn)了許多平行投放的現(xiàn)象，旅游企業(yè)的權(quán)利得不到有效的保障。如旅行社方面，某旅行社A通過考察論證，組合了一個(gè)非常好的旅游產(chǎn)品，投入了大量的資金，并且進(jìn)行了一系列的宣傳、調(diào)研，做了大量的前期工作，之后開始運(yùn)營。幾個(gè)月后，該旅行社開始從市場上獲得豐厚的回報(bào)。這個(gè)消息被另一家旅行社B知道，他們也投入到這條旅游線路上營運(yùn)，并以同樣的經(jīng)營方式、服務(wù)質(zhì)量同A旅行社展開競爭，結(jié)果各自占市場份額的50%。這樣一來，A旅行社明顯虧損，對B旅行社來說略有盈利，這顯然是不公平的。

    在旅游資源方面，國家最高立法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)相繼制定一系列法律或法規(guī)，如1982年頒布了《森林法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《文物保護(hù)法》，1988年頒布了《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》。此外，各地方也結(jié)合各自特點(diǎn)制定了一些地方性法規(guī)。上述各項(xiàng)法律、法規(guī)從不同角度，不同層次規(guī)定了旅游資源的開發(fā)、利用、保護(hù)問題。可以說，我國的旅游資源管理已基本形成一個(gè)體系，但仍不完備，尤其是在旅游資源環(huán)境保護(hù)方面，還需要進(jìn)一步制定各種系列的法律法規(guī)，完善各種實(shí)施細(xì)則，加大地方性法規(guī)的立法力度。有些法規(guī)，如《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》隨著時(shí)間的推移、經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變和旅游市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展顯得越來越不適宜，對相關(guān)部門、行業(yè)的規(guī)范和約束逐漸失去法律效力。《風(fēng)景區(qū)管理暫行條例》中規(guī)定，城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部門主管全國風(fēng)景名勝區(qū)工作，地方各級(jí)城鄉(xiāng)建設(shè)部門主管本地區(qū)的風(fēng)景名勝區(qū)工作。但在實(shí)際管理中，往往出現(xiàn)多頭領(lǐng)導(dǎo)。各行其是的局面，特別是位于行政交界處的風(fēng)景區(qū)，管理更加混亂。正是由于我國旅游資源管理體系不健全，在旅游資源開發(fā)、利用、保護(hù)中出現(xiàn)了諸多問題，旅游地的資源遭到了極大的破壞，如旅游地的水體遭受不同程度的污染；旅游開發(fā)過程中的濫砍濫伐行為以及旅游者的過失行為導(dǎo)致山區(qū)森林植被破壞；城市景點(diǎn)和市郊景點(diǎn)空氣污染嚴(yán)重；旅游地垃圾污染已成為各風(fēng)景旅游區(qū)的極大公害，它直接影響旅游地的旅游質(zhì)量，影響旅游地的聲譽(yù)，對旅游地環(huán)境造成極大危害；在旅游資源開發(fā)中，由于缺乏科學(xué)的整體規(guī)劃，經(jīng)營者盲目建設(shè)，一味地追求經(jīng)濟(jì)效益，為了旅游而搞旅游，不注意綜合治理，無視文物古跡的歷史價(jià)值和旅游價(jià)值，造成了景觀污染和文物古跡的破壞等。

    綜上所述，中國旅游立法的相對滯后給中國旅游業(yè)發(fā)展的各個(gè)方面帶來了不利的影響。隨著旅游業(yè)的逐步發(fā)展，越來越多復(fù)雜的問題將擺在我們面前。解決這些問題需要就一個(gè)涵蓋旅游業(yè)吃、住、行、游、購、娛六要素及相關(guān)市場、管理、質(zhì)量、處罰等內(nèi)容完備、科學(xué)，操作性、針對性強(qiáng)的旅游業(yè)的綜合性法律--《中華人民共和國旅游法》，以及與之相關(guān)的《飯店法》、《旅游安全法》、《旅游景區(qū)安全管理法》等出臺(tái)。這樣，不僅有利于健全國家法制，也將有利于國家加強(qiáng)對旅游業(yè)的宏觀控制，促進(jìn)旅游事業(yè)健康穩(wěn)定地發(fā)展。

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